Controle social e accountability na perspectiva gerencial de educação : mapeamento de tendências expressas em marcos legais estaduais.

Abstract

A pesquisa investigou os temas controle social e accountability em leis estaduais que normatizaram a utilização das Organizações Sociais – OS’S, no campo educacional, buscando construir uma interpretação sobre a possibilidade desses dois elementos interagirem com o conceito de gestão democrática na educação. Objetivou-se, assim, responder à seguinte pergunta de pesquisa: o que os marcos legais estaduais de Organizações Sociais sugerem em termos de controles democráticos e accountability e seus possíveis efeitos sobre a área educacional? Trabalhou-se com a hipótese que a sociedade civil organizada no âmbito das Organizações Sociais possuía configurações distintas dos movimentos sociais da transição democrática. Com isso, a possibilidade de oferta educacional por meio destas entidades colocava em questão a própria lógica de controle social e accountability uma vez que os atores responsáveis historicamente pelo exercício do controle social, qual seja, a sociedade civil, passa a ser a provedora pela oferta da educação, levando a um impasse traduzido na indagação “quem controla os controladores”? Sendo assim, o objetivo do trabalho foi investigar o alcance das leis estaduais nos estados de Goiás, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e São Paulo, que implementavam os programas de publicização, com a utilização das Organizações Sociais, na área educacional com ênfase no controle social e accountability. Para isso, foi utilizada a investigação de natureza qualitativa, por meio da constituição de um banco de dados de documentos legais sobre o tema, posteriormente submetido à análise documental. Primeiramente, buscou-se entender o surgimento das Organizações Sociais no Brasil, através de propostas da Reforma Administrativa de 1995, que difundiram os ideais da Nova Gestão Pública como o gerencialismo, accountability, eficiência e descentralização, entre outros, com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, sendo este considerado o marco teórico e temporal da reforma, e sua possível expressão na educação. Empenhou-se também na realização da revisão bibliográfica em torno dos termos controle social e accountability. Ademais, foram realizados o mapeamento e a “unitarização” dos marcos legais estaduais e de decisões dos Tribunais de Conta em torno das OS’s. A partir de uma profunda revisão da literatura sobre controle social (Nassuno (1997), Levy (1999), Bresser-Pereira e Cunill-Grau (1999; 2006), Silva (2002), 8 Rezende (2002), Filgueiras e Araújo (2004), Arantes et al. (2005), Pacheco (2006), Arantes et al. (2010), Filgueiras (2018)); accountability (Campos (1990), O’Donnell (1997), Behn (1998), Bronzo (2004), Verschuere et al. (2006), Arantes, (2010), Filgueiras (2011), Rocha (2011) e Trubek et al. (2012)); gestão democrática na educação (Paro (1997), Libaneo et al. (2003), Luck (2006), Adrião e Camargo (2007), Freitas (2016), Souza e Pires (2018), Militão e Militão (2019)), foram construídas as seguintes unidades de análises: i. Conselho de Administração; ii. Controle horizontal de Tribunais de Contas; iii. Controle por Resultados; e iv. Accountability e Accountability societal. A análise das unidades permitiu concluir que todos os estados selecionados produziram sua legislação para a normatização da atuação das Organizações Sociais e, com exceção do estado de São Paulo, todos os demais estados previram a possibilidade da oferta educacional. Ao investigar possíveis estratégias de modo a melhorar o controle social e accountability, no cenário de oferta da educação por OS’s, não foi possível identificar instrumentos legais que contribuíssem para melhorar o potencial do controle social e accountability ou até mesmo da gestão democrática da educação, de forma a adensá-la ou aprimorá-la. Ainda que o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado - PDRAE tenha defendido o controle social e accountability como importantes ferramentas de utilização de OS’s, os marcos legais não traduziram essa defesa em termos de desenhos e dispositivos legais. Ainda que haja uma profunda alteração na possibilidade de oferta, de provisão estatal para provisão via sociedade civil, as leis não previram formas de controlar os controladores, ou seja, quem controlaria a sociedade civil na oferta de políticas públicas educacionais. As formas de controle encontradas na legislação examinadas preveem lógicas já constitucionalizadas como os Tribunais de Contas. Além disso, foi possível observar a figura de um “Conselho Administrativo” em todos os estados, repetindo a lei federal n˚ 9.637/1998, com exceção do Paraná que adotou o nome de Conselho Curador, mas que se propõe às mesmas funções do primeiro. A importância atribuída aos Tribunais de Conta nas leis estaduais levou a que o trabalho examinasse as Instruções Normativas e acórdãos produzidos pelos TC’s estaduais e da União de modo a compreender se essa instância havia proposto alterações nas formas e normas de controle social e accountability, tendo em vista a legalização da atuação dessas entidades em interação com o Estado, na condição de provedoras. Por fim, é possível afirmar que a legislação produzida pelos estados, bem como as instruções normativas do Tribunal de Contas não levam em conta instrumentos ou pressupostos já construídos e assentados na política pública brasileira como os Conselhos ou outras instâncias participativas, não podendo, assim, ser 9 constatada integração entre as propostas de controle social e accountability presentes na legislação que dispõe sobre OS’s e contornos de gestão democrática na esfera das políticas públicas em geral e da educação, particularmente.